关于区法院、检察院司法改革工作的调查与思考
文章作者: 文章来源: 发布时间:2017-05-02 浏览数:265 【字体:

党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,对深化司法体制改革作了全面部署。中央全面深化改革领导小组通过的《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》,明确了深化司法体制改革的目标、原则,制定了各项改革任务的路线图和时间表。依照党的十八届三中、四中全会精神和上级法院、检察院的要求和部署,秦淮区法院、检察院积极探索,大胆实践,紧紧围绕让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义的目标,坚持司法为民、着力解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题,不断推进司法改革任务,促进司法公正高效,已经取得了一些初步成效。为促进、支持区法院、检察院司法改革,区人大常委会内务司法委员会对两院的改革情况进行了调研。

一、基本情况

(一)探索推进审判权运行机制改革

2014年10月份起,区法院的红花法庭作为全省首批试点单位,开启了“以主审法官办案责任制为核心,以审判团队管理为模式”的审判权运行机制改革试点工作。制定《审判团队案件审理流程表》,明确各环节节点和程序;明确主审法官的案件裁判权、文书签发权以及团队人员绩效考核、行政事务决定权,并对案件裁判结果终身负责;改进院、庭长监督指导方式,由原先的指导、审批、签发文书等行政命令式管理,改为以事后监督、协调等服务性为主的管理,庭长工作重心转移到办案上,在管理上主要抓“简转普”、“延长审限”等影响审判效率的程序事项;建立院、庭长审判管理权行使全程留痕制度,确保审判权独立行使,真正做到“让审理者裁判、由裁判者负责”。 在红花法庭设立了两个审判团队,分别由1名主审法官+2名法官助理+2名书记员组成,第二阶段调整为1名主审法官+1名助理法官+2名书记员,运行效果显示,审判团队人均办案效率高于同期审判一线人均办案率。

(二)快速推进法官、检察官员额制

2016年8月16日省高级法院下发《关于全省法院全面推进司法体制改革试点工作的通知》,要求9月底全面完成全省法院首批法官入额工作。区法院于8月21日启动法官员额制改革工作,强化组织领导,成立司法体制改革工作领导小组,做好司法改革的宣传动员和全体法官的思想工作,结合本院实际,严格按照“以案定岗”“定岗定责”的工作要求,制定考核细化方案,对拟入额法官的审判工作业绩、工作效果、审判综合能力、庭审驾驭能力、文书写作能力、司法调研能力进行综合考评,并在全院干警中开展民主测评。目前省法官遴选委员会已批准首批入额法官71名,约占区法院中央政法编制的35%。

区检察院在8月4日省、市检察机关全面推进司法责任制改革动员部署电视电话会议之后,及时召开了本院贯彻落实省、市院电视电话会议精神动员会,对推进区检察机关司法责任制改革工作提出具体要求,并迅速成立司法责任制改革推进领导小组,将省检察院制定的深化司法责任制改革工作方案和7个配套文件、市院制定的深化司法责任制改革实施方案等文件装订成册,印发全院检察人员。及时研究制定《秦淮区人民检察院司法责任制改革实施方案》,报区委和上级检察机关。目前,入额检察官遴选工作已经结束,56名检察官入额,约占区检察院中央政法编制的32%。

(三)落实立案制度改革要求,推进案件繁简分流工作

立案登记制度施行后,区法院及时将立案登记标准、流程等规定对外公示,制度实施初期分管院长、庭长在诉讼服务大厅现场办公,保障工作有序运行。目前可提供窗口人工立案、自助立案、网上立案、邮寄立案四种方式,可用现金、刷卡、转帐交纳诉讼费用,当场立案率达到90%。推行要素式审判和小额速裁制,创新实践“家事纠纷归并审理”,着力化解案多人少的矛盾,促进审判工作提速增效。重点推动民事执行案件繁简分流改革,制定《南京市秦淮区人民法院执行案件繁简分流工作实施细则》,成立九个工作组,分流处理难易不同的案件,通过“简案快办”和“繁案精办”来提升执行案件的质效,改革以来,2016年1月到8月结案数、实执率、拍卖成交数和成交金额等各项指标同比大幅增长,平均执行天数同比减少25.65天

(四)深化司法公开和司法为民

区法院深入推进审判流程、执行信息、庭审和裁判文书公开四大平台建设,方便当事人及时了解案件开庭、庭审、裁判和执行等相关信息。互联网直播庭审由“选择性直播”向“即时性直播”转变,严格贯彻“以上网为原则,不上网需审批”的要求,及时上网公布裁判文书,以公开促公正,打造公开透明的阳光法庭。建立了实体诉讼服务中心、网上诉讼服务中心、12368诉讼服务热线“三位一体”的服务平台。在诉讼服务中心设立一站式导诉服务窗口、公益律师服务窗口、现场办理司法救助窗口,庭审直播室;中心还设立4个调解室和速裁庭,开展诉前调解、试行诉调对接、进行案件速裁;案件全面实行信息化处理,正式立案后,电脑自动向案件当事人发送案件信息,包括案号、承办法官、查询密码、查询方式、联系电话等,为诉讼当事人提供便利、快速、公开的法律服务。

区检察院紧扣全面推进司法改革要求,围绕推动规范监督、公正司法开展积极探索。试点开展刑事案件速裁,开通“绿色通道”,与区公安分局、区法院建立“集中移送起诉”、“集中审查起诉”、“集中开庭审理”办理机制,平均办理期限为七个工作日,提高了办案效率。建立信息公开机制, 2015年共公开案件程序性信息1093件,公布法律文书569份,公开文书数量位居全市前列。健全机制杜绝权力寻租,案件承办人填写《领导干部、司法机关内部人员干预司法活动、过问案件记录表》,实行零报告,做到一案一事一表,有效防止干预司法活动、检察官办案不公正、司法不规范等违纪现象的发生。在全省率先出台《关于依法保障律师执业权利的操作细则》,积极维护律师执业,规范检察人员和律师接触、交往行为。

二、存在的困惑和问题

20世纪90年代末至今,我国法院已经连续进行四轮司法改革,目前正在进行第四个五年改革,以往的司法改革基本上不涉及体制变革,司法权独立性缺失和司法地方化、行政化积弊都未得到实质性改变。本轮司法改革不仅是法院的改革,检察院也是改革的重点,中央确立了四大改革任务,即建立和完善司法人员分类管理、司法责任制、司法人员职业保障、人财物统一管理制度,体现了制度层面的顶层设计,但所有的制度设计,最终都要落到法官、检察官这一司法主体上,因此司法改革所有措施的落实应充分尊重这一主体,让他们积极参与其中,理解支持各项改革。从我们调查的情况看,两院在改革中仍然存在一些困惑和问题。

(一)思想上存在困惑

本轮司法体制改革追求的价值取向是实现公平和正义,改革的内容涉及司法体制的变革,改革的深度、广度、力度前所未有,基层法院、检察院涉及的改革内容面广量大,改革任务繁重。然而从2014年试点开始,除少数试点的基层法院、检察院和试点法官、检察官,多数基层两院的司法人员对一些改革的具体内容知之甚少,试点单位的改革情况很少宣传报道,无法学习交流。今年7月18日至19日,全国司法体制改革推进会在吉林长春召开,8月,省高院、省检察院分别召开全面推进司法体制改革动员部署会议,要求9月底前全面完成全省首批法官、检察官入额工作。在如此短的时间内完成涉及众多司法人员的司法制度改革,并且两院在法官、检察官入额条件上采取了不同的标准,同时上级和基层在入选的条件标准上也有差异,引起了部分人员的思想波动。

(二)案多人少矛盾更加凸显

     与中高级法院、检察院和偏远地区相比,在经济发达和较发达地区的基层法院、检察院面临的一个最大的实际问题就是“案多人少”。近年来,由于中国社会的转型发展、反腐力度的不断加大和公民法律意识的日益增强,各种新型、复杂、疑难案件增多,人民群众对司法解决纠纷的期待也越来越高,实行立案登记制后案件数量持续增长。秦淮区法院2015年受理案件19508件,审结17251件,2016年1-8月受理15410件,一个法官平均一个工作日要结一起案件已成常态。区法院现有助理审判员以上职称的的法官129人,符合本次入额条件的117人,最终确定的员额数仅有71名,只占到法院中央政法编制的34.95%,去除其中院长、副院长及审判委员会委员等领导职务的法官,真正能够满负荷在一线办案的只有52名,人均年结案数将达到近400件。区检察院的总编制是174人,入额的只有56人。员额制后,“未入额法官、检察官”过渡期内能否办案目前尚无定论,但从改革最终目标来看是不能办案的,虽然可以采取一些运行机制的调整,但是实际办案人员的大幅减少,在案件数量持续增加的情况下,长时间超负荷工作将成为工作常态,很有可能引发案件质量的下降,还有可能导致办案人员知识更新困难,身心健康受到损害等诸多问题产生。

(三)未入额法官、检察官地位尴尬

由于员额法官、检察官比例较低,一部分原来在办案一线的法官、检察官未能入额,另外就是两院综合和行政部门的负责人,通常是因业务能力、政治素质相对较强,才被调至综合和行政部门,如今却被排除在员额之外,思想产生波动。面对大量的案件,如果让“未入额法官、检察官”继续办案,入额人员与未入额人员在工作量的安排上显然不能一样;如果不让其继续办案,这些人员只能作为司法行政人员或者是法官助理和检察官助理,将无法行使审判权和检察权;从试点的情况看,未来的审判团队中,法官助理将承担案件大量的事务性和程序性工作,让法官将更多的精力专注于审判,但目前法官助理、检察官助理法律地位、职责没有明确的法律或规范性文件规定,实际工作中如何管理、考核都没有标准和依据,客观上使得司法责任制的落实存在不小的难度。入额与未入额人员,在工作性质和工资待遇上存在的较大差异,必然会导致他们的心理落差,也会增加两院在工作管理上的难度,如何调动他们积极性形成审判工作合力将成为难题。

(四)检察权运行机制改革情况复杂

相比于审判权较为纯粹的司法属性,检察权的权能范围更为广泛,权力属性呈现多元化的特点,既有司法属性较为明显的公诉权、侦查权和侦查监督权,也有偏向于行政属性的检察业务监督管理和其他社会工作职能。检察权中的案件侦查部分不可能由一个检察官完成,检察职能中例如监督职能,犯罪预防工作,都无法以个案为计,甚至不能归为某个检察官个人的职责,不能简单的像法官那样采用检察官个案终身负责制。

(五)人员待遇与期待存在差距

     基层法官和检察官对本次司法改革期待很高,尤其是待遇和发展空间等更是给法官、检察官带来较大想象空间。但从一些试点省份看,一些发达地区司法改革后法官实际收入状况并没有达到广大法官期望的水平。在当前社会大环境下,司法实践中,常有当事人因对案件裁决结果不满而指责、谩骂、殴打法官的现象,特别是法官在审理当事人对立情绪激烈和矛盾比较突出的案件以及执行工作中,被暴力抗法者伤害的情形也时有发生,司法责任制对法官、检察官提出了案件质量终身负责的要求,这无疑给基层法官、检察官带来了巨大的职业压力。对比实际工作付出和承受的职业风险,合理提高法官、检察官的物质待遇,提升社会地位、增强职业尊荣感,建立留得住优秀法检人才的职业保障制度,是当前基层法检两院在司法改革中急需解决的问题。

(六)硬件条件无法适应改革需要

    本轮司法体制改革的目标,是要完善司法体制机制,让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义,要实现这一目标,无疑对基层法检两院的硬件建设提出了很高要求。就我区现实情况看,与实际需求和改革要求仍有很大差距,区法院、检察院部分办公用房面临搬迁,新办公用房的选址尚未确定,未来几年两院的办案条件将进一步窘迫。在案件数量大幅增加的情况下,硬件设施建设的滞后,将会严重影响办案质效,为两院日常管理带来新的困难。

三、几点建议

司法改革是一项系统工程,涉及利益调整和体制变革,许多新理念、新举措颠覆了传统,不可避免地会遇到一些问题和困难。和以往改革不同,此次司法改革突出的是中央顶层设计和地方探索相结合,顶层设计指明了方向,明确了路线图、时间表,同时允许地方结合实际积极探索。结合我区改革的实际我们提出几点建议:

一是要坚定改革信心,坚定不移地推进改革。党的十八届三中全会和四中全会决定确定了司法改革的基本蓝图,特别是四中全会专题研究全面依法治国的问题,许多新理念新战略新举措首次提出。中央为司法改革指明了目标方向、基本原则和具体路径,并突出加强了顶层设计。从2014 年至今,中央全面深化改革领导小组已经召开了29次全体会议,其中17次涉及司法改革议题,审议通过31 个司法改革文件。最高人民法院、最高人民检察院也出台了几十个司法改革文件。经过二年多的试点,司法改革已经取得阶段性成果,2016 年是改革的攻坚之年,以司法责任制为核心的改革试点工作将在全国推开,绝大多数改革任务要在今年完成。“开弓没有回头箭”,司法体制改革已经到了关键阶段,改革的目标已经非常明确,改革的困难越多,任务越重,越需要我们坚定信心,以攻坚克难的决心加以推进,而不能有任何犹豫和观望的心态。区法院、检察院的领导应带头深入学习、研究、贯彻各项司法改革文件,在充分认识改革复杂性、艰巨性的同时,结合工作实际认真落实各项改革措施,同时要做好宣传发动工作,把广大司法人员的思想统一到中央的改革精神上来。

二是要坚持以人为本,积极探索勇于实践。我国改革发展的终极目标是为了人,司法改革的终极目标也是为了人,而改革的进程也离不开人。本轮司法改革的四大任务,即建立和完善司法人员分类管理、司法责任制、司法人员职业保障、人财物统一管理制度,都是围绕人进行的,作为改革参与主体的广大司法人员都将因为改革在管理、责任、保障等方面发生较大改变,因此必须以人为本,在推进改革的过程中,围绕“人”做文章。首先要广泛、深入、细致地宣传发动,调动广大司法人员参与改革的积极性,让他们充分地了解改革,支持改革,积极地参与改革,而不是坐等改革,冷眼旁观,被动参与。其次要在改革过程中积极探索勇于实践,把上级的改革要求与本单位的实际相结合,既做好“规定动作”,又发挥好“自选动作”,及时总结经验,完善机制,让改革的举措更接地气,更管用、更有效。第三要在改革过程中更多地关心每一个干警,包括员额法官、司法辅助人员、司法行政人员,了解他们的所思所想、利益诉求,尽最大可能解决他们的思想问题、协调他们的利益诉求;建立好各类人员的职业保障制度和职业发展规划,为他们的工作、发展创造良好的环境,确保他们在工作上相互配合、有效衔接,高效运转;完善员额法官、检察官的遴选、考核、退出机制,让能者上庸者下,实现员额制的良性循环。

三是要处理好几个关系,确保改革措施落实。本轮司法体制改革涉及多方面的体制机制变革,改革的深度、力度空前,它不是法检两院的内部改革,而是一次多维度、多层次的改革,涉及面广,影响深远,因此,在改革过程中应处理好几个关系。首先要处理好与地方党委的关系。习近平总书记指出:“深化司法体制改革,是要更好坚持党的领导、更好发挥我国司法制度的特色、更好促进社会公平正义。”在推进改革的过程中,法检两院应积极争取区委对司法改革工作的支持,及时向区委报告改革的进展情况,改革遇到的困难、问题,以及改革取得的成效,使区委在发挥总揽全局、协调各方领导核心作用时精准发力。其次要处理好与同级人大及其常委会的关系。在我国现行的政治体制下,法检两院由人大产生向人大负责的制度不会改变,区人大及其常委会既要履行监督两院工作的职责,同时又要支持两院工作,因此,两院的司法改革工作也要及时向区人大及其常委会报告,积极争取人大及其常委会的支持。第三要处理好与上级机关的关系。本次改革的突出特点是自上而下、省级统管,改革方案、改革措施层层向下传导,法官、检察官入额条件、入额比例、上级遴选下级法官、检察官等方案都是由上级按中央精神制定,但是由于各地情况差异很大,我区案多人少的矛盾突出,能否在现有框架下,争取上级采取区别措施,不搞“一刀切”,则需要我们用数据说话,及时向上级反映。第四要处理好与同级机关的关系。司法改革是一项系统工程,很多改革举措不是一个部门能够完成,需要公、检、法、司相互配合,如刑事案件速裁程序等就需要多家协调配合,才能发挥速裁效能,因此,在推进改革中处理好与同级机关的关系也非常重要。

    四是要加快基础设施建设,为司法改革提供保障。基础设施是司法机关依法履行职责的重要依托, 审判法庭和检察办公用房建设是两院履行审判、检察职能的基本设施,是两院基础设施建设的重要内容,是推进两院信息化建设、打造“智慧”法院、检察院的基础。加强两院基础设施建设是新形势下做好司法改革工作的物质保证,不仅关系到近期改革任务的完成,也关系到两院的长远发展。近年来,由于城市建设等原因,两院基础设施建设滞后,新秦淮成立后,两院均两地办公,近期又面临部分办公用房搬迁,办案条件将面临新的困难。按中央顶层设计,基层两院的人财物将实行省级统管,但基础设施建设由省级统筹可能性并不大,因此,两院的基础设施建设仍然要立足本区,尽快加以规划。区法院、检察院都是本系统的全国先进单位,要想继续保持先进地位,硬件条件必不可少,要想在司法改革中不掉队,完善的基础设施也必不可少。相信有中央的顶层设计,有上级两院的大力推进,有地方党委的高度重视,有政府发改和财政等部门的大力支持,两院基础设施建设问题一定会尽快得到解决。

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