论街道人大工作的“嵌入性”定位与发展路径
文章作者: 文章来源: 发布时间:2017-03-21 浏览数:278 【字体:

街道人大工作把人大的职能向城市基层延伸和拓展,为推进基层社会治理、政治参与作出了积极贡献。但在实际运作过程中,由于制度建设不完善、社会认知有偏差、监督授权不明确等因素,其作用发挥受到了限制。因此,街道人大工作应通过嵌入性定位,做市区人大的执行者、做基层政权的监督者、做人大代表的服务者,立足五大发展路径,切实发挥功能,助力基层民主治理。

一、街道人大工作的历史脉络与现状

我国街道人大工作发端于山西省太原市小店区人大常委会。19987月,通过探索,太原市小店区人大常委会在全区6个街道办事处先后建立了人大工作委员会,并于2000年在山西省全省全面推广。2000年,北京市东城区设立街道人大工作委员会,开始在纯城区设立街道人大工作机构,随后这一做法在全国大中城市迅速推广。2001729日,山西省人大常委会批准通过了我国首部人大街道工委工作条例——《太原市区()人民代表大会常务委员会街道工作委员会工作条例》。条例规定了人大街道工作委员会的性质与重点职责。

南京市自2004年开始全面部署街道人大设置以来,工作成效显著。通过在街道设立人大工作机构,把人大的职能向城市基层延伸和拓展,有效地解决了基层人大工作的断层脱节问题,有利于区人大及其常委会履行职权的工作在基层加强和落实。近年来,街道人大工作在探索中创新、在规范中提高,在服务代表、反映民意等方面发挥了重要作用,为推进基层社会治理、政治参与作出了积极贡献。

尤其是,2015829日新修改的地方组织法明确规定:市辖区、不设区的市的人民代表大会常务委员会可以在街道设立工作机构。工作机构负责联系街道辖区内的人民代表大会代表,组织代表开展活动,反映代表和群众的建议、批评和意见,办理常务委员会交办的监督、选举以及其他工作,并向常务委员会报告工作,从法律层面明确了街道人大工作的性质与职责,为进一步加强和改进街道人大工作提供了依据。然而囿于其非代议机构的组织性质、缺乏实质性权力、权力关系模糊、相关法规制度不完善等,其作用发挥受到了限制,很难达成预期目的。亟待进一步理顺关系、找准定位、完善机制。

二、街道人大工作的三大病灶

(一)制度建设不完善。首先是法律法规不健全。相比于乡镇人大而言,街道人大是新生事物。20158月之前,法律法规一直未对其性质和职责作出明确阐述。地方组织法修改之后,街道人大开始在法律体系中得到初步明确,南京市也开始在《加强区镇人大工作和建设的实施意见》中对街道人大的性质、职责以及编制予以说明。但对于街道的工作职责、工作要求、工作流程等方面,法律法规仍然不够细、不够具体,而且也没有出台专门针对街道人大工作的相关法律法规,对街道人大履职、尽责缺乏进一步明确的指导和规范。其次是队伍配备不到位。各街道人大普遍反映工作力量薄弱,人员偏少、分工不专。目前街道人大形式上配备一名专职主任,至少一名专职工作人员。但在实际工作中,由于街道办事处的工作繁重、人手有限,街道人大的工作人员多兼任了很多其他工作,难以专心开展和创新人大工作。甚至个别规定专门下给人大工委工作人员的编制,也常因为实际操作中的困难而难以名副其实。

(二)社会认知有偏差。由于街道人大工作起步晚、法律地位不明确,在社会认知中处于边缘地位,与其实际工作中的功能与作用存在偏差,主要表现在以下几个方面:一是街道党工委的认知偏差。部分街道党工委重视经济、城建等硬性指标,而忽视人大等民主法治软建设,在工作统筹和重点工作部署上,没有真正将街道人大工作放在心中抓在手二是上级人大代表的认知偏差。街道人大服务于辖区内的上级人大代表,组织相关代表进行履职活动。由于人大代表名义上不由街道人大直接产生,不受街道人大的监督约束,部分代表在街道人大组织的代表组活动中主动性不强,履职质量不高。三是街道人大自身的认知偏差。部分街道人大工作人员片面认为街道人大工作不属于街道的核心工作,不需要、不值得花费过多精力开拓创新,而只是照本宣科,而将精力投放于其他工作上。更有一些街道错误认为街道人大是二线,多用于人事安排,不存在发展空间,从而干劲不足影响工作开展。

(三)监督授权不明确。由于街道不选举人大代表,也不召开人代会,自然也不能形成相应的决议、决定,造成监督主体的缺失。街道一级的依法行政情况,只能依靠区一级人大常委会的隔空监督,这样的监督往往是鞭长莫及,难以实现监督工作的实际到位,极易形成街道行政工作的监督真空。而街道人大所能发挥的监督职能,主要还是依靠组织辖区人大代表视察、检查和调研等间接方式来体现,依靠区一级人大常委会的授权来实现。但目前,人大常委会对街道人大的监督授权还处于零散性、阶段性、碎片化的状态,未能形成有效、规范的制度或政策,从而失去了监督工作的效度和力度。

三、街道人大工作的嵌入性定位

    街道人大工作嵌入在特定的政治网络、群体关系中,强化街道人大工作首先要明确其在特定网络中的定位,厘清关系、找准方向。根据《中共南京市委关于加强全市区镇人大工作和建议的实施意见》明确的街道人大工作的职责,结合工作实际与基层治理需求,街道人大工作应立足以下定位。

(一)做市区人大的执行者,构建人大工作完整体系。市、区人大常委会作为地方国家权力机关,依法承担的工作,面广量大,任务十分繁重。但由于市、区人大常委会机关人员相对偏少,许多工作难以深入到基层。街道人大工委作为市、区人大的执行者,一方面使常委会联系、监督的触角更能接触到基层,接触到群众,实现人大工作自上而下的全面贯通;另一方面也有利于推进人大常委会决策的科学化。

(二)做基层政权的监督者,推动基层社会治理进程。在街道设立人大工委最根本的目的是要代表人民群众,加强对公权力的制约和监督,推进基层政权的民主化、法治化。街道人大工作机构既要支持街道工作,更要积极大胆开展监督,依靠常委会的支持,有效发挥监督效能。通过加强街道人大工作和代表活动的开展,把人大常委会的监督、人大代表的监督和人民群众的监督有机结合起来,拓展人大监督的渠道,丰富人大监督的内容,使监督工作进一步延伸和深化,从而将人大监督权真正落到实处。在实际工作中,在参与中监督,在支持中监督,帮助促进各项工作。

(三)做人大代表的服务者,推进公民有序政治参与。街道人大工委主要职能之一就是服务代表活动,组织各级人大代表在人代会闭幕期间能够联系选民、服务选民并接受选民的监督,代表是辖区内群众诉求的反馈者,街道人大工委应加强人大代表联系与服务选民的工作,使选民的利益诉求能够通过各级人大代表在相应的国家治理平台上得到表达。街道人大工委通过协助人大代表接待选民、组织代表开展视察、检查和调研活动,有利于通过街道人大工委对民意的减压、疏导和与相关部门协调,尽可能地将问题解决在基层,及时解决群众矛盾。这样使公民更加理性,关系更加和谐。

四、街道人大工作的五大发展路径

(一)立法落地,完善制度。一是要加大立法保障。地方组织法修改后,省、市、区应根据法律原则,出台相应的专项法规、条例,对街道人大工委工作的性质、职责、工作要求以及工作流程等予以规定,丰富细节,将立法落体,提供切实的可操作性。二是进一步完善制度。首先要完善街道人大工委内部组织、管理方面的制度,如工作规则、主任职责、会议制度、档案制度等。其次要完善人大代表履职及其自身建设方面的制度,如代表职责、代表联络会议制度、代表组活动制度、视察制度、联系选民制度、述职制度、评议监督制度、学习制度等。最后要完善人大工委参与街道、常委会活动的制度,如列席街道办公会议制度、参加常委会主任会议制度等。

(二)加强领导,摆正位置。坚持党的领导,保持正确的政治方向,是做好街道人大工作必须把握的基本原则。区人大常委会要加强对街道人大工委的领导,将其作为常委会工作的重要组成部分,平时加强指导、检查和监督。街道党委要充分认识加强人大街道工委工作的重要性,要把加强党对人大工作的领导作为提高党的执政能力和领导水平的重要方面,纳入党工委的重要议事日程,定期研究人大街道工委工作,及时解决问题,为人大街道工委创造良好的工作环境和舆论氛围。街道人大工委要主动接受常委会和街道工委的领导,年初提出工作计划,年终报告工作总结,主动接受考评。同时,可以通过依法选举,将部分街道人大工委主任吸纳成为常委会组成人员,参与常委会的工作。

(三)多元形式,动员代表。一是创新形式,丰富活动。将常委会部署与街道工作实际相结合,将人大活动与代表单位相结合,将评议监督、座谈培训与视察、调研、联系选民相结合,将联系选民活动与民生服务工作相结合,多方位服务代表,多途径助力民生。二是挖掘需求,整合资源。街道人大工委应利用自身优势,通过办事处反馈、代表反馈、选区反馈等渠道,挖掘民生需求,调动代表资源,全方位促进民生难题的解决。三是加强代表学习,提高履职能力。推动常委会定期培训,组织代表定点交流,善用互联网学习资源,为代表提供更多的学习机会、更新的学习内容,更合宜的学习方式,提高代表履职素养与履职能力。

(四)规范监督,增强实效。街道人大工委通过组织代表和协助常委会开展对街道办事处及有关部门的监督。目前监督的主要方式是,组织开展执法检查、视察调研、工作评议和听取汇报等。了增强监督的实效,工作中必须着力于以下两点:一是追踪督办,确保相关部门落实反馈。二是推进常委会对常态化监督的内容、形式、职责予以明确,形成规范制度。三是进一步推动街道及相关部门预算监督规范化、公开化。

    (五)组织保障,加大宣传。一方面要加强队伍建设。要真正将政治坚定、经验丰富、具备专业知识的干部选派到工作岗位上来,配齐配强工作班子。将街道人大干部纳入党委干部队伍建设总体规划,加强工作干劲。对工作表现突出的街道人大工委人员,要积极推荐、委以重任。街道人大工委的机构设置、干部编制和职位职数要通过一定的制度固化下来,并予以落实。另一方面,要加大宣传力度。从不同层面、不同范围渗透式宣传,加强对人大街道工作的重视和认识,提高对人大代表履职权威和地位的认识。

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