关于秦淮区深化社区工作改革创新的调查和思考
文章作者: 文章来源: 发布时间:2016-04-18 浏览数:567 【字体:
    社区是社会的基本单元,社区和谐是社会和谐的基础,当前,我国工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展,人口老龄化加速,人口流动性加剧,居民的消费结构和服务需求转型升级,使得社区承载了越来越多功能,原有的模式愈来愈无法适应现代社会发展的需要。党的十八届三中全会提出要创新社会治理体制,改进社会治理方式,十八届五中全会关于国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议中进一步明确,要加强和创新社会治理,完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制,推进社会治理精细化,构建全民共建共享的社会治理格局。增强社区服务功能,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。党的十八届五中全会为进一步推进社区改革创新指明了方向,提出了新的更高要求,贯彻好五中全会精神,必将为全面推进我区十三五期间深化社区改革、创新社区建设注入强大动力。

一、基本情况

秦淮区一直走在全国城市社区建设的前列,2007年挂牌成立了全国唯一的和谐社区标准化研究工作组,2012年被民政部第一批确定为全国社区管理和服务创新实验区。20136月顺利通过了全国社区治理和服务创新实验区中期评估,相关做法被有关专家总结为中心制-耦合型社区治理秦淮模式,并被国家民政部编辑成《中国特色社区建设:南京市秦淮区经验》一书,纳入《中国特色社区建设理论与实践创新丛书》,于20144月在全国发行。

(一)构建社区治理新体系

2012年开始,秦淮区提出构建一核两维基层善治社会管理服务新模式,一核就是始终坚持党组织的核心领导,两维即发挥社会管理和基层民主自治在促进社会和谐稳定中的积极作用,打牢党在城市的执政基础。一是通过设立街道大工委、社区大党委、网格党支部,构建区域化党建共建组织体系,确定党组织的核心领导地位,发挥好战斗堡垒作用。二是探索行政管理体制改革,实施街道中心制围绕管理服务重心下沉、关口前移、提能增效、居民满意,突出扁平化、社会化、专业化、信息化等社区治理服务核心要素,积极推动街道社区综合体制机制改革,撤消街道原有科室,组建党政综合部、经济服务部、社会管理部、城市管理部、市民服务中心(即四部一中心)。按照“15分钟服务圈要求,建设街道市民服务中心,以一收一放一移的方式,逐步整合归并公共服务职能,为民办事由区、街、居三级流转变为中心的一门办结三是积极推进公共服务方式社会化。通过服务外包形式把社区公共服务职能向社会组织转移,政府变服务提供者指导监督者,目前全区有14个社区开展服务项目向社会组织外包试点,将协助政府工作事项以及社区网格化服务管理工作等外包给社区服务工作站,其他社区按照街道与社区居委会签订协议的方式,进行项目委托。

(二)社区服务体系初步形成

初步形成了政府公共服务、居民志愿互助服务、社会提供服务相衔接的社区服务网络,积极推动以政府主导、社会参与、项目运作为主要内容的社区服务项目运行模式。基本形成了以社区卫生服务中心(站)为主体,大型医疗、预防、保健机构为依托,社区老人、儿童、妇女以及慢性病人群为重点的社区卫生服务网络基本框架。普遍建立社区警备室,广泛开展平安社区创建活动,初步形成了社会治安整体防控网络。积极利用公益性体育设施,培育各类群众体育组织,不断加强社区文化设施配置,社区文化更加繁荣。进一步落实门前三包责任制,社区人居环境不断优化。

(三)社区自治功能逐步提升

不断健全社区自治机制,增强社区自治功能,先后出台了《秦淮区加强社区居委会建设的意见》、《秦淮区深化社区工作改革的实施方案》、《秦淮区社区工作准入暂行办法》、《秦淮区社区公共服务外包暂行办法》等文件,为社区自治功能的发挥提供支持和保障。最大限度为社区居委会组织居民释放空间。一是剥离社区原先承担的27项行政类事务,减轻行政负担,梳理整合社区工作内容、服务方式、评比考核,弱化社区行政行为;二是以需求为导向,以项目化为牵引,促进社会组织培育发展,增强社会组织在社区落地服务能力;三是以网格为纽带,开展网格化组团式服务,强化社区和居民的沟通,健全自治小组、院落、小区、网格,形成上下贯通、左右互联的自治网络,实现自治组织多层覆盖,健全社区居委会与业委会、物业管理机构的工作协调机制,督促物业管理主体履行职责。进一步规范收集会商听证公示评议参与程序,逐步引导居民依法依规开展自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。

二、存在问题及分析

秦淮区在推进社区工作改革创新方面走出了自己的特色,取得了显著的成效,但由于实施改革的时间并不长,很多工作在进一步深入推进中,也逐步凸显出一些矛盾和问题,需要在今后的工作中寻求突破。

(一)社区党组织领导核心作用发挥不够明显

目前的秦淮模式社区工作体制改革,重点放在了两维中的社会管理方面,将社区党建工作放在了和社区治理、社区自治、社区服务并列的内容,这无疑是削弱了党建工作的重要性,降低了党建工作的地位。将设立街道大工委,社区大党委,网格党支部,逐步构建党建共建组织体系,只是重点作为党建工作的创新,没能与社区建设紧密结合。网格党支部民生工作站等工作确实体现了服务型党组织的建设成果,但领导指导居民自治方面作用没有得到很好的发挥。社区公共服务方式改革后,部分社区党组织负责人或同时担任社区主任职务,或兼任社区工作站站长,将社区党组织工作与社区居委会或工作站工作一肩挑,党务工作经常是淹没在社区居委会或工作站的日常事务之中,难以发挥好社区党组织的核心领导和组织协调作用,同时由于缺少自治方面工作经历和经验,对如何带领居民开展自治办法不多,能力不足。

(二)社区自治功能凸显不足

目前的社区工作改革,更多的是关注社区工作的去行政化,在促进社区自治方面明显薄弱,虽然有些社区在社区自治方面取得了一些成功的经验,但多是一些自发的摸索,缺少区级层面有力的指导和支持。一是没有全区的社区自治工作整体的框架设想或制度原则。由于缺少政策引导、制度设计和必要培训,大部分社区居委会带领居民开展自治工作的方法不多,能力较弱,经验不足,效果不明显。二是社区自治工作的范围仍然比较局限。居民参与的社区事务主要是普法宣传、文体活动、健康咨询等活动,真正涉及民主议事、民主管理、民主监督的事项较少。三是居民的民主参与意识不强。长期形成的凡事依赖政府解决的思维定式,使大多数居民习惯于有事找政府,由政府包揽社区事务,而不习惯自己的事自己解决,通过协商的方式找出解决对策,由于缺少参与机制和平台,居民参与社区建设的积极性普遍不高。

(三)社区建设投入明显滞后

虽然政府逐年加大了对社区的投入,但由于历史欠账较多,现有社区办公服务场所普遍存在面积小、服务设施不足、功能不全等突出问题。全区111个社区办公服务场所,有产权的只有21个,占19%,无产权的90个,占81%。面积处于400㎡达标临界点的有48个,占43.2%5001000㎡的50个,占45%1000㎡以上的只有13个,只占12%,与本市其他城区相比有较大差距。同时由于旧城改造、新区开发配套建设社区办公服务用房政策没有得到很好落实,社区建设投入的长效机制不健全,和谐社区建设经费没有列入政府专门的财政预算等原因,社区建设仍然面临较大困难。

(四)社会组织单一,承接能力不足

近年来,我区和各地一样都在探索社区工作的职业化,并逐步推行社区公共服务外包,但在社会组织的发展上还处于起步阶段,与深圳、广州、上海等先进地区相比还存在一定差距,真正能够承接改革任务的社会组织较少,承接组织形式单一,能力不足。一是服务外包形式单一,缺少竞争。先行试点的社区,承接社区公共服务外包的都是由原社区专职社工成立的社会组织,所谓外包实际上是政府指定的社会组织一家垄断,并无其他社会组织参与竞争,若长期如此,将不利于社会组织发展,以及社区服务专业化、社会化水平的提高。二是职责不够清晰,工作关系不顺。服务外包合同虽然明确了服务项目的内容,但并没有详细的服务项目清单,在实践中社会组织与社区居委会经常出现职能交叉难以厘清的情形。一些政府部门仍然习惯以往的工作方式,将本应自身承担的工作,以协助政府的名义下派给社区,社区工作站和居委会在如何分配任务上容易产生矛盾。三是服务外包后社区专职工作者之间产生角色冲突。在改革试点的社区中,公共服务外包给了社会工作站,街道与站长签订服务购买合同,工作站负责人再与社区的部分专职社工签订聘任合同,其余社工按照原先的管理模式。同样在社区工作,工作站可以通过减员增效等体现多劳多得,而居委会的工作人员则无法体现,因此容易导致部分人员心理失衡和工作矛盾。

三、深化社区工作改革创新的建议

深化社区工作改革创新是加强和创新社会治理,构建全民共建共享的社会治理格局的重要方面,必须坚持和完善党委领导、发挥政府主导作用、加强社会协同共建、引导公众广泛参与,切实增强社区服务功能,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。

(一)强化社区党组织建设,发挥好领导核心作用

社区党组织是党在社区全部工作和战斗力的基础,是社区各类组织和各项工作的领导核心,加强社区党组织建设,不仅是党建的需要,也是深化社区工作改革创新的重要内容。建立健全以党组织为核心的社区组织体系,不断强化社区党建领导机制,把加强社区党建工作纳入党委的重要议事日程,将党建工作与深化社区工作改革创新紧密结合,根据社区党建工作需要及时调整充实领导和工作力量,尤其要配强社区书记,理顺社区党组织与相关组织的工作关系。

一是加强对社区改革创新工作的领导。社区党组织要充分发挥领导核心作用,领导和督促居民委员会深入开展以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的社区民主自治实践活动,积极探索社区服务机制、服务方式改革创新,支持和保障居民委员会充分行使职权,及时帮助解决居民委员会工作中存在的困难和问题,将社区党建与和谐社区建设紧密结合,保证党的各项工作部署落到实处。

二是支持社会组织参与社区服务。社区党组织要积极协调辖区内各类社会组织和志愿服务组织围绕服务居民开展活动,特别是在社会组织承接服务需与居委会共同协作完成或者工作交叉产生矛盾时,做好协调指导工作,充分发挥党组织把握方向、总览全局、协调各方的作用。

三是协调驻区单位共驻共建。进一步推进区域化党建工作,继续探索社区大党委制,争取破除一些体制和身份上的限制, 加强社区党组织与区域内各企业和单位基层党组织的沟通与联系,探索共建共享机制。

(二)突出社区主体地位,提升社区自治功能

社区居民自治是社会治理体系中的重要一环,提升社区自治功能,应从观念创新、体制创新等方面着手,提升社区服务功能,促进社会组织发展,为社区居民实现自我管理、自我教育、自我服务提供支持和帮助。

一是突出社区的主体地位。推进社区居民自治首先要尊重社区的主体地位,简化管理层级,实施扁平化管理,给予社区更多的话语权和资源的支配权,增强社区的凝聚力。社区居民委员会是基层群众性自治组织,虽然它有义务协助政府做好与居民利益有关的工作,但它不是政府的,不是政府职能的直接承担者。政府有关部门要加快思想观念更新,运用法治思维法治方式解决现实问题,通过合同方式以清单的形式,将有关行政服务工作有偿委托社区居委会或工作站,并在工作中加强指导、培训、保障,不断提升服务水平。

二是培育居民参与意识。要加强对社区居民不同群体需求的调查和分析,摸清社区居民基本需求,根据不同性别、不同年龄段、不同户籍地居民的特点,引导他们参与到社区事务中来,在参与中增强存在感和主人翁意识,逐步培育居民的社区认同感,提高居民的参与意识。要以各类活动为载体,加强居民之间的情感沟通与联络,逐步激发居民的参与热情。搭建居民议事平台,制定详细的、可操作的居民议事制度规范,畅通居民参与社区事务的渠道。充分运用信息网络快速便捷、易于传播的优势,搭建线上互动平台,用现代社会年轻人喜闻乐见的形式,吸引他们关注社区建设,表达意见建议。最大限度的将社区事务向社区居民公开,让居民了解社区事务和社区服务的内容,便于居民参与和监督。

三是促进各类社会组织健康发展。要在区级层面设立统筹谋划全区社会组织发展的机构,制定有利于社会组织发展的政策,扶持鼓励社会组织发展壮大。做细做实街道社会组织服务园的建设工作,发挥好对社会组织的培育、引领、规范作用,对于服务的质量和标准应该规定明确的标准,而对服务人员的资格不应有过高的条件限制,从而加速社区服务类社会组织的发展。对那些旨在提高居民生活质量的增值服务形式,如社区保洁、物业管理和搬家、家政、以及其他各类便民、中介服务,应引入市场化竞争经营机制。对那些不具备企业条件的服务实体,如老年公寓、托老幼机构、社区服务站等,应引入企业化运作模式,将其纳入民办非企业登记管理,实行民办公助,逐步做到自收自支。对纯公益性、福利性的服务组织,政府应给予一定的帮助、指导和扶持,不断提高其服务质量。积极探索对承担不同职责专职社工的管理使用方式,合理配置,加强指导,充分调动他们的工作积极性。

(三)发挥政府主导作用,构建社区发展长效机制

社区建设是国家社会治理体系的重要一环,政府必须把社区建设作为社会治理现代化的重要组成部分,进行总体规划,加强改革创新,构建符合秦淮实际,适应社区建设需要的长效发展机制。

一是深入调研完善社区发展十三五规划。按照国家和省市总体部署和要求,在总结已有经验基础上,开展深入的专题调研,加强对改革试点社区经验的分析梳理,完善可复制可推广的成功做法,同时广泛借鉴各地社区改革创新的成功实践,针对广大群众实际需求和社区建设的迫切需要,制定符合实际的未来五年的发展目标、实现路径和具体措施。

二是加强社区基础设施建设。现有社区基础设施建设严重不平衡,近一半的办公服务场所不能满足工作需要,已成为社区建设的突出短板,随着社会发展和全面建成小康社会目标的临近,作为社区服务主阵地的社区基础设施建设更显重要。政府应充分重视老旧社区办公服务场所建设,将建设投入纳入政府财政预算,有计划地逐步加以解决,同时要积极争取新建社区办公服务用房政策的落实,保证新建社区办公服务用房符合社区工作需要。

三是积极构建促进社区发展长效机制。积极搭建社区共建共享平台,落实和完善基层群众民主自治制度,完善社区治理格局,增强社区服务功能,拓展社会组织、驻区单位、物业管理机构参与渠道,充分调动社区建设各方参与者积极性,把社区建设成为服务完善、管理民主、环境优美、充满活力、和谐幸福的社会生活共同体。以居民需求为导向,全面了解社区各类群体(特别是困难人群)对社区服务的实际需求,建立居民服务需求信息库,根据需求提供服务、参与和交流平台,把满足居民需求作为提升社区管理服务水平的追求。以群众满意作为价值导向,建立以居民满意度为重要指标的考核评价体系,由居民对社区工作进行满意度评价,社区对街道进行评价,街道对区机关部门进行评价,将过去自上而下的单向考核,转变为双向的评价与考核,共同构成对社区建设的综合评价体系。

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