关于提升政府审计绩效的调研报告
文章作者: 文章来源: 发布时间:2016-03-21 浏览数:535 【字体:
    审计是指由专设机关依照法律对国家各级政府及金融机构、企业、事业组织的重大项目和财务收支进行事前和事后的审查的独立性经济监督活动。经济监督是审计的基本职能。

审计具有独立性、权威性、公正性的特点。独立性是审计监督的最本质的特征,是区别于其他经济监督的关键所在。审计的权威性,是保证有效行使审计权的必要条件。审计的公正性,反映了审计工作的基本要求。政府审计是由政府审计机关依法进行的审计。

20145月,习近平指出中国发展仍处于重要战略机遇期,我们要增强信心,从当前我国经济发展的阶段性特征出发,适应新常态,保持战略上的平常心态。

新常态下,中国的GDP从高速增长转为中高速增长,经济结构优化升级,从要素驱动、投资驱动转向创新驱动;新常态下,中国政治生活进入新阶段,反腐倡廉给公款吃喝、公车私用、奢侈消费、公款旅游、迎来送往等戴上紧箍咒;新常态下,创新社会治理体制,推进法治社会建设,倡导社会风尚,促进幸福社会建设;新常态下的中国文化发展进入了新阶段。因此,审计如何适应新常态的要求,发挥在资金运转、资产认定、服务公共等方面的作用,提升审计绩效,是关系国家和民生的重要课题。

借助南京市人大常委会《市人大代表小组定向定点视察和检查工作规程》要求,结合本小组对市审计局开展的检查和现场视察工作,小组人大代表们围绕进一步改革创新审计工作,保障公共资金安全,提高使用绩效,推动国家重大决策部署落实,更好服务改革发展、民生改善和社会进步等方面开展了多次研讨,形成了如下专题报告。

一、近年来政府审计的主要工作

以南京市审计局为例,20132014两年来,在履行经济监督职能,创新工作思路等方面有较多创新和成效。

(一)加强审计覆盖,发挥审计服务作用

2013年市本级财政预算执行和其他财政收支审计中,首次对市级公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算以及市本级103个部门预算执行情况实现了全覆盖,针对提高财政的宏观调控作用、健全统一的政府预算体系开展审计服务工作。

对农业综合开发资金、信息化资金管理情况,科技创业特别社区建设、紫金农村商业银行等开展了专项审计。围绕促经济发展方式转变,开展农业综合开发资金等专项审计的服务工作。

(二)加强地方债务审计,防范潜在债务风险

按照国家审计署统一部署,2013年市审计局组织实施了对南京市区政府、乡镇政府以及仙林大学城管委会、南京经济技术开发区管委会的政府性债务审计。同时,配合国家审计署驻南京特派办、审计署外资司对市本级、六合区等3个区进行地方政府性债务审计,全市审计涉及单位490家。

(三)开展重大专项审计,发挥审计监督作用

针对南京市具有影响力的重大项目,尤其是对十二五规划有重大影响的项目,市审计局进行了重点审计。

一是在政府投资审计中,突出对市重点工程的全过程审计,着力规范建设程序、控制建设成本、节约建设资金。主要包括妇幼保健院病房楼等10个项目竣工决算审计;南京地铁、对口援疆等46个项目、概算投资总额达3000亿元的项目跟踪审计;麒麟科技园等重点项目的征地拆迁跟踪及决算审计;全市危旧房、城中村改造工程、南京长江四桥、新城大厦、液晶谷、青奥轴线等11个项目竣工决(结)算审计;纬三路过江隧道、宁高新通道等53个重点工程审计。

其中,紫金(玄武)、紫金(下关)科技创业特别社区分摊市城建集团建设费用的审计调查建议被市政府采纳。

二是围绕美丽南京建设,加强了环境审计。2013年开始,市审计局先后对秦淮河环境改善项目、供水及环境综合整治项目、河道综合整治项目、全市村庄环境整治工程、垃圾填埋场建设及运营情况、市蓝天行动计划工业废气污染治理情况开展审计调查。依据审计调查结果,市政府办公厅印发《南京市农作物秸秆禁烧及综合利用实施方案(试行)》,加大秸秆还田补贴力度。

三是围绕青奥(亚青)会,加强了青奥工程和青奥财务审计。市审计局开展了青奥组委会财务收支审计、9个涉及青奥(亚青)改造和新建场馆、相关配套设施等项目跟踪审计。发挥规范财务管理,促进勤廉办会,提高资金使用效益的监督职能。

(四)开展民生项目审计,维护稳定发展大局

先后开展对养老保险基金、职工医疗保险基金、失业保险基金、中小学教育资源均衡发展状况、市重点中学教育收费情况、社区居家养老服务供给状况和急救站(点)建设及运行情况、保障性住房等30个项目的跟踪审计;南湾营二、三期等8个项目进行竣工决算审计,麒麟科技园、全市危旧房改造等4个拆迁项目、市属中学教育收费情况、失业保险基金以及文化惠民、公园管养、农田水利等专项资金等审计。

其中,四大片区保障房征地拆迁费用专项审计调查在全国3229个县级以上地方审计机关推荐的近30万个审计项目评选中,得分列全国15优秀审计项目之首。

(五)创新审计方式,注重加强自身建设

围绕全面深化改革,促进政府审计转型,加强审计机关建设。重点以加强审计领导班子建设、审计干部队伍建设、职业化教育培训体系建设、党风廉政建设和反腐倡廉工作等为抓手,强化审计质量管理、创新审计工作方式,推进审计科学化、规范化建设。

2014年年初,在确定审计项目时,以问审于民方式,向社会各界广泛征询意见,使审计计划安排上更贴合老百姓的心声;审计项目实施时,以审计信息化建设创新审计管理方式,提高审计工作质量。通过开展数字化审计平台建设,实现全市所有区县联网审计,并运用大数据技术推进审计信息化,积极开展与市财政、地税、社保等部门进行联网审计,加快与市公积金、工商、公安等行业的联网建设,完善联网审计系统。在全国审计机关、江苏省及南京市政府机关中,市审计局第一个建成了“5A”级数字化档案室,实现了档案全文数字化、管理智能化、应用电子化。

二、对照新常态发展要求,审计工作面临的问题

(一)审计缺乏独立性、权威性

目前,市审计局的直接上级管理机构是市政府,审计任务的委托机构是上级管理机构,审计对象主要是市委市政府及各职能部门开展的工作。这种组织管理模式下,审计机构缺乏独立性,对审计揭示问题的力度及结果应用有一定的不利影响。

例如,审计人员属于公务员编制、受到组织部门管辖,审计经费属于财政经费、受到财政部门管制,审计对象为各职能部门工作,与审计部门同样为市委市政府管辖,并且为同级部门,很多事后审计工作的开展得不到职能部门的积极配合。领导干部经济责任审计方面,受到委托部门和被审计单位及被审计对象的制约,很多时候无法深入开展;另外,由于干部管理权限不统一、涉及管理部门多,经济责任审计结果也不能完全有效应用。

(二)审计公开及社会监督不够

市审计局审计结果主要对上级管理机构负责,一般公众无法了解审计进展、审计结果、审计成效以及审计结果的运用情况,没有起到应有的审计震慑与警示作用。

近年来,虽然一些政府审计单位已采取多种方式进行审计公开,但是力度、范围、深度都不够,特别是人大代表及老百姓关注一些专项审计工作,例如三公经费、中央八项规定执行情况、政府财政资金使用等,市审计局披露的渠道还不广。又如,中央通过央视公布国务院相关部门的审计结果,但并不是所有城市都能够采取此种方式进行审计结果公开,一些城市的市民并不清楚审计局在审计方面做了哪些工作,有哪些审计成效。再如,在政府债务审计等方面,部分城市也不能向群众乃至人大代表公开详情。诸如此类的项目,如果连市人大代表都不甚了解,一般公众更是无法知悉,难以进行有效第三方监督或社会监督。

(三)审计结果整改乏力

近年来,审计单位查处的问题金额及处理处罚金额逐年增加,移送司法、检察机关等线索也有增加,存在越审越多、越审越大以及整改乏力的问题。

以南京市为例,2012年至2014年,市审计局审计出的问题金额分别是6423万元、103亿元、635.24亿元,移送检察机关处理金额分别为16.67亿元、42亿元、154.48亿元。从数据变化可以看出,以往的审计力度不足、审计覆盖范围有限,许多问题未被及时暴露;同时也可以看出,审计的结果没有形成有效的威慑与警示作用,有效整改机制亟待建立和完善。

三、建议与意见

(一)创新审计制度建设, 完善相关法规,维护审计独立性与权威性

 1、要建立健全省一级或者市一级的专项审计法规(以南京为例。目前仅有《江苏省审计条例》和《南京市政府投资建设项目审计监督条例》,且不甚具体),以立法形式确立审计局的独立性和权威性;确立审计结果公开的范围、途径和时效要求;加强审计结果应用的法律效力,明确相关责任部门或公众有权根据审计结果提起诉讼;赋予审计整改要求以法律强制执行能力等。

2、独立性是确保审计质量的重要前提。目前,审计单位直接上级机关既是审计管理者,又一定程度上是被审计对象,审计独立性无法保证,审计成效无法让群众信服。建议通过明确审计职责定位,进一步强化审计独立性要求,比如探索由同级人大常委会作为审计工作委托机构及监督机构,审计结果向同级人大常委会负责;人大常委会将审计结果、审计结论下达相关政府职能部门,从而确保审计权威性、独立性,加强审计成果运用力度。同时,以交叉审计方式规避与被审计对象同属于一个市政府管辖的尴尬局面,确保审计的独立性,例如同城A区审计组交叉审计B区的财政支出项目等。

3、建立复审抽检制度,由同级人大常委会委托第三方(每次在有资质的审计事务所中随机抽取)对审计局的重点项目进行飞行复审,并作信息公开,以此作为对审计局的监督和考核,防止其自身腐败或不作为,同时也提高审计的独立性。

(二)提高审计覆盖面,加大审计监督的深度、广度和力度

1、进一步加大对公共资金、国有资产、国有资源审计,领导干部履职审计,重视民生审计和环境审计,探索生态审计评估指标,体现审计服务于人民群众的价值理念。

2、加大对关系四个全面战略部署以及倾向性和普遍性问题的研究分析,为政府部门提出解决方法和措施,要切实起到监督、促进作用。

3、探索通过网络、媒体、微信公众号等方式提高审计信息公开机制,建立审计信息共享平台,增加审计信息公开透明度,接受社会监督。

4、并进一步加大审计结果公示力度,建立健全审计公开制度,每年定期向社会公众公开政府审计工作报告。

5、为进一步扩大审计的社会影响,让社会全面了解审计工作、提升审计行政执法权威、树立审计队伍的良好形象,建议加强审计宣传工作。

6、政府审计还应充分发挥在国家战略中的服务作用,要紧紧围绕四个全面战略部署,谋划审计重点工作任务,提高审计覆盖面,加大审计透明度。

(三)加大审计整改力度,夯实审计成效

审计工作既要揭示存在的问题、纠正错误,又要堵塞漏洞、防范风险,规避同样问题后续重复出现,因此,审计发现问题后及时提出管理建议形成整改要求,并下达整改落实意见非常必要。建议审计机关要建立审计整改工作机制,对于审计建议和意见,要明确运用方式、下达途径、期限要求、责任机制,并形成整改跟踪及回头看制度,严格落实整改工作,及时堵塞管理漏洞,夯实审计工作成效。对存在重大违规问题或拒不执行审计决定的单位,按照法律程序,在各类媒体进行曝光,以实现社会舆论监督,最大限度地从源头上遏止腐败,促进党政领导干部勤政廉洁,维护经济秩序。

(四)探索多种监督相协调,促进信息共享与服务社会

当前,除审计监督外,还存在其他各种有效监督方式,例如社会监督、群众监督、舆论监督、人大监督以及企业内部监督部门等。单个监督方式力量有限,无法发挥更多更大作用,建议审计局可积极探索融合多种监督渠道,实现监督信息共享机制,比如发挥人大监督、审计监督相配合,通过有效途径实现发挥财政监督作用。建立信息共享机制,将领导人员的审计结果交由组织部门作为干部提拔任免、联动查处的依据;对工程审计中发现的问题,及时向建设主管部门或行业协会报告,由建设部门或行业协会有针对性加强施工单位监督、建立工程准入制度等。

(五)提升审计信息化水平,促进审计能力和效率的提高

随着审计项目数量的逐年大幅增加,审计范围的不断扩展,审计工作面临着前所未有的人员紧缺、工作超负荷、加班严重等情况,不利于培养及稳定专业审计人员队伍。

因此,建议加快通过研究应用云计算、大数据、物联网等先进信息技术,提高审计工作效率,提升审计工作水平,保障审计工作的正常运作。

 

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